辽宁省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）辽行终853号

上诉人（一审原告）：沈阳东岳重工有限公司，所在地址沈阳市于洪区。

法定代表人：赵长军，该公司总经理。

委托诉讼代理人：刘爽，上海市海华永泰（沈阳）律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）：沈阳市人民政府，所在地址沈阳市浑南区沈中大街206号。

法定代表人：姜有为，该市人民政府市长。

委托诉讼代理人：吴锦，沈阳市司法局工作人员。

委托诉讼代理人：卢志斌，沈阳市应急管理局工作人员。

第三人：沈阳市应急管理局（原沈阳市安全生产监督管理局），所在地址沈阳市于洪区白山路2号。

法定代表人：么汝兴，该局局长。

委托诉讼代理人：卢志斌，该局工作人员。

沈阳东岳重工有限公司（以下简称东岳公司）因诉沈阳市人民政府（以下简称市政府）撤销行政批复一案，不服沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初176号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。东岳公司的委托诉讼代理人刘爽，市政府的委托诉讼代理人吴锦、卢志斌，沈阳市应急管理局的委托诉讼代理人卢志斌到庭参加询问活动。本案现已审理终结。

一审法院查明：2016年9月15日16时许，沈阳市浑南区河畔新城五期施工现场基坑负一层作业面东南侧一台塔式起重机进行顶升作业时，发生折断倾覆事故，造成3人死亡、3人受伤，事故发生后，沈阳市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）根据市政府《关于授予生产安全事故调查权限的批复》(沈政[2007]180号文件)的授权，组织市建委、市公安局等部门，成立东岳公司“9.15”起重伤害较大事故调查组(以下简称调查组)。2016年12月27日，调查组作出《沈阳东岳重工有限公司“9.15”起重伤害较大事故调查报告》，2017年3月27日，市安监局将调查报告报送市政府，同时申请批复结案。同年4月18日，市政府法制办公室向市政府提交《市政府法制办关于对<市安监局关于沈阳东岳重工有限公司“9.15”起重伤害较大事故结案的请示>的合法性审查意见》，市安监局根据市政府法制办公室的意见对原事故调查报告做部分修改后，于同年5月5日报送市政府。2017年5月10日，市政府作出沈政[2017]49号《沈阳市人民政府关于同意沈阳东岳重工有限公司“9.15”起重伤害较大事故结案的批复》(以下简称被诉《批复》)，同意调查组查明的事故经过、原因分析、对事故责任单位及有关责任人的责任认定及处理意见，批复可以结案。东岳公司对该批复不服，向本院提起诉讼。

另查明，被诉《批复》既未向当事人送达，又未向社会公布。2017年8月31日，市安监局作出(沈)安监罚[2017]13号行政处罚决定书，给予东岳公司罚款人民币伍拾伍万元整。东岳公司不服该处罚决定，向沈阳高新技术产业开发区人民法院提起行政诉讼，在该案审理过程中，市安监局将被诉《批复》作为证据向法院提交，东岳重工公司至此才得知被诉《批复》的内容。

一审法院认为：本案的焦点问题是，被诉《批复》是否属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(五)行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。本案中，被诉《批复》是针对调查组提交的《沈阳东岳重工有限公司“9.15”起重伤害较大事故调查报告》作出的，内容是同意事故调查组提出的处理意见，同意调查结案。事故发生后，被诉《批复》既未向当事人送达，又未向社会公布，并未外化，是不产生外部法律效力的行为，不属于行政诉讼的受案范围。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款一项之规定，裁定：驳回沈阳东岳重工有限公司的起诉。案件受理费50元，退还沈阳东岳重工有限公司。

东岳公司上诉称：1.内部行为是否产生了外部效力不应以是否“向当事人送达”及是否“向社会公布”作为判断标准。根据《最高人民法院关于发布第五批 指导性案例的通知》， 指导性案例第22号的裁判要点指出，地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部的行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。因此，“该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响”才是判断内部行政行为是否外化的标准。2.市政府在被诉《批复》的名头就已经写明该批复系东岳公司的结案批复，且沈阳市应急管理局在一审庭审中也已承认其作出的行政处罚决定是依据被诉《批复》。由此可见，被诉《批复》直接影响了东岳公司的权利义务。因此，一审裁定适用法律错误。请求二审法院撤销一审裁定，依法支持东岳公司的诉讼请求。

市政府辩称：被诉《批复》是对沈阳市应急管理局作出的，是过程性行为，对东岳公司不产权利义务影响。一审裁定适用法律正确。请求二审法院维持一审裁定，驳回东岳公司的上诉。

沈阳市应急管理局辩称：被诉批复不是完整、独立的行政行为，其具有内部性、过程性特征，因此不可诉。一审裁定正确。请求二审法院维持一审裁定，驳回东岳公司的上诉。

本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。

本院认为：本案的焦点问题是东岳公司起诉的《批复》是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(五)行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，被诉《批复》系市政府针对调查组提交的调查报告作出的，其内容为同意调查组对事故责任单位及有关责任人的责任认定及处理意见，同意调查结案。诉讼中，各方当事人均认可事故发生后，该批复既未向当事人送达，又未向社会公布，且东岳公司亦未能提交合法有效的证据证明被诉《批复》已直接对外产生法律效力。故，一审裁定认定市政府作出被诉《批复》的行为是不产生外部法律效力的行为未违反法律规定。另外，沈阳市应急管理局结合调查组的调查情况作出的调查报告及市政府作出的被诉《批复》，已对东岳公司作出了行政处罚决定，且该行为业经人民法院生效判决认定。鉴于此，东岳公司的上诉主张没有依据，本院不予支持。一审裁定认定市政府作出被诉批复的行为不属于行政诉讼受案范围并无不当。

综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。东岳公司的上诉主张不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长　　徐桂伶

审判员　　武　江

审判员　　王华迪

二〇一九年十二月二十四日

法官助理高书涵

书记员栾晶