福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）闽02行终325号
上诉人（原审被告）厦门市公安局交通警察支队，住所地福建省厦门市思明区莲前西路8号。
法定代表人郑勇胜，支队长。
委托代理人陈继洪，厦门市公安局交通警察支队工作人员。
被上诉人（原审原告）顾天德，男，1973年1月26日出生，汉族，身份证地址福建省厦门市海沧区，实际居住地福建省厦门市思明区。
上诉人厦门市公安局交通警察支队（下称市交警支队）因对被上诉人顾天德作出行政许可一案，不服厦门市思明区人民法院（2019）闽0203行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年12月18日公开开庭审理了本案，上诉人市交警支队的委托代理人陈继洪，被上诉人顾天德，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，证号362326197301260056机动车驾驶证显示，颁发机关为市交警支队，准驾车型为A1，有效期限自2012年7月10日至2022年7月10日。
2015年2月5日，顾天德驾驶闽Ｄ×××××号大型普通客车在南靖县山梅线26KM＋50Ｍ处与交会方向赖某甲无证驾驶的闽Ｅ×××××号小型轿车发生碰撞，致两车不同程度受损，赖某甲当场死亡。2015年2月12日，南靖县公安局交通管理大队作出靖公交认字［2015］第00020号道路交通事故认定书，认定顾天德负事故的主要责任。2015年4月，赖某甲家属赖某乙、曾某向厦门市思明区人民法院提起机动车交通事故责任纠纷民事诉讼。2015年6月15日，厦门市思明区人民法院作出（2015）思民初字第5612号民事判决，认定顾天德与赖某甲负事故同等责任。赖某乙、曾某不服，向厦门市中级人民法院提起上诉。2016年4月26日，厦门市中级人民法院作出（2015）厦民终字第3276号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。
一审另查明，2015年12月15日，顾天德与赖某甲父亲赖某乙签订和解协议书，约定顾天德在保险理赔数额外自愿再赔偿赖某甲近亲属3万元。同日，赖某乙出具谅解书，建议司法机关对顾天德从轻、减轻或免除处罚。同日，南靖县人民检察院向南靖县公安局发出靖检诉补侦〔2015〕125号补充侦查决定书载明：南靖县公安局于2015年8月24日以靖公诉字【2015】212号文书移送审查起诉的顾天德涉嫌交通肇事案，经审查认为：事实不清、证据不足。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十一条之规定，决定将此案退回补充侦查，并要求在收到决定书后一个月内将补充侦查材料移送南靖县人民检察院。所附补充侦查提纲载明：犯罪嫌疑人顾天德涉嫌交通肇事罪一案，经审查，南靖县人民检察院侦监科于2015年2月15日以事故责任认定事实不清，证据不足决定不批准逮捕犯罪嫌疑人顾天德，厦门市思明区人民法院也于2015年6月15日以（2015）思民初字第5612号民事判决书认定本案双方当事人负同等责任，因此请继续查清犯罪嫌疑人顾天德在事故中应负的责任及相关证据。如无新的证据证实犯罪嫌疑人顾天德应负本事故的主要责任，则建议自行撤回对本案的移送审查起诉。2015年12月23日，南靖县公安局因在补充侦查过程中无新的证据可以补充，向南靖县人民检察院发函建议撤回对顾天德涉嫌交通肇事案的移送审查起诉。2015年12月28日，南靖县人民检察院作出靖检诉同撤【2016】1号同意移送机关撤回通知书，同意南靖县公安局将顾天德涉嫌交通肇事案撤回移送审查起诉的意见。
一审还查明，2019年3月23日，顾天德收到交管12123发来的短信，通知其因发生交通事故造成人员死亡，承担同等以上责任，驾驶证最高准驾车型驾驶资格将被注销，并要求限期办理降级换证业务。2019年4月29日，顾天德提交机动车驾驶证注销最高准驾车型的申请材料，理由勾选为发生交通事故造成人员死亡，承担同等以上责任。同日，市交警支队作出编号为[2019]第350200201906424号注销最高/实习准驾车型决定，决定注销顾天德的机动车驾驶证最高准驾车型驾驶资格，注销后的准驾车型为A3B1B2。
一审法院认为，根据顾天德的诉求，本案的诉讼标的是市交警支队作出的注销最高准驾车型决定。从该决定内容来看，实际上就是注销顾天德的最高准驾车型的驾驶资格。根据《中华人民共和国道路交通安全法》、公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》等规定，公安机关交管部门发放驾驶证，确定机动车驾驶员的相应准驾车型，即对机动车驾驶员的驾驶资格作出相应许可，本质上属于行政许可行为。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。因此，市交警支队注销顾天德的最高准驾车型的驾驶资格的行为属于《中华人民共和国行政许可法》调整的行政许可行为，且与变更、撤回、撤销等事项有所区别。
根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条的规定，行政机关应当在法定情形出现的情况下依法办理有关行政许可的注销手续。可见，行政许可的注销行为本身并不直接地设定实体权利义务，而是行政机关基于特定事实致使实体权益消灭后，通过法定程序对外宣告的形式。因此，注销行政许可应当基于特定的事实及程序。换言之，市交警支队根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十八条第一款第（二）项的规定，作出注销准驾车型决定时，还应当符合《中华人民共和国行政许可法》的相关规定。
就本案而言，根据生效民事判决，顾天德与赖某甲就案涉交通事故负同等责任。同时，南靖县检察院及交警部门的材料体现，关于顾天德涉嫌交通肇事案已经撤回移送起诉。因此，顾天德作为A1准驾车型的驾驶资格持有者，符合《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十八条规定应当注销其最高准驾车型驾驶资格的情形之一，即：发生交通事故造成人员死亡，承担同等以上责任，未构成犯罪。但从市交警支队提供的证据材料看出，市交警支队作为驾驶证发放部门，作出案涉注销决定时并无相关事实证据，目前包括事故认定书、复核受理意见书、补充侦查决定书、检察院的函以及同意撤回通知书等证据材料均系诉讼阶段向南靖交警部门调取。市交警支队辩称系根据系统转交信息进行办理，但无法提供具体的转交证据材料。况且，作为本地车辆驾驶证核发、审验部门，对于注销车辆准驾车型等影响相对人权益的行政许可行为理应在事实依据充分的基础上依法审慎处理，而非“先裁决，后取证”。尽管顾天德系接到系统短信后主动前来办理降级换证的手续，但注销最高准驾车型决定明显减损顾天德的权益，市交警支队作出之前仍应当告知顾天德决定的理由和根据，以及顾天德享有陈述和申辩的权利，才符合程序正当的要求，否则容易出现行政恣意的可能，不利于相对人维护自身合法权益。
再者，如前所述，《中华人民共和国行政许可法》第七十条已经明确规定应当注销行政许可的情况，案涉行政行为还应符合规定情形。该条款第（四）项规定“行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的”，第（六）项规定“法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形”，但顾天德发生的交通事故，并未追究刑事责任，亦未受到行政处罚，同时也没有行政许可被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的事实。尽管公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》作为部门规章，对于注销的情形有具体规定，但不足以说明市交警支队上述行为亦符合《中华人民共和国行政许可法》的上述规定。
综上所述，市交警支队作出案涉行政处罚决定时主要证据不足，程序存在瑕疵，应属于违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销市交警支队于2019年4月29日作出编号为[2019]第350200201906424号注销最高准驾车型决定。案件受理费50元，由市交警支队负担。
上诉人市交警支队不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人于一审的诉讼请求。理由：1.根据公安部139号令《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十八条的规定，注销最高准驾车型驾驶资格是对驾驶证的一种监督管理措施，不同于《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定的注销行政许可，或《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的吊销许可证；2.公安部印发《机动车驾驶证业务工作规范》第三十九条规定了办理注销机动车驾驶证最高准驾车型业务的流程和具体事项，上诉人系按照上述规定进行操作，且被上诉人在接到系统短信提醒后，主动前往办理降级换证业务，其程序权益并未受损；3.基于被上诉人驾驶车辆“发生交通事故造成人员死亡，承担同等以上责任”的事实，上诉人结合被上诉人的申报，并在“公安交通管理综合应用平台”上进行核实后，作出编号（2019）第350200201906424号《注销最高准驾车型决定书》，事实清楚，依据充分。
被上诉人顾天德答辩称，1.其发生交通事故在2015年2月，取保候审在2016年1月，被上诉人直至2019年3月才通过短信通知其办理驾驶证准驾车型降级，时间过长；2.被上诉人适用2016年4月1日实施的公安部第139号令《机动车驾驶证申领和使用规定》对其进行处理，不符合法律适用规定；3.据了解，在2016年、2017年之间存在交通事故负全部责任或同等责任的人，在取得对方谅解后，并未对驾驶证准驾车型降级。其在南靖县人民检察院的调解下，已和交通事故对方达成和解协议。请求二审法院公平公正判决。
上诉人、被上诉人向一审法院提交的证据均随案移送本院。双方对一审查明的事实均无异议。
二审中，1.上诉人市交警支队提交了《公安交通管理综合应用平台》查询件，证明降级换证后的顾天德机动车驾驶证信息，除准驾车型从A1变更为A3B1B2外，其他内容（包括驾驶证号、档案编号、有效期始止、初次领证日期等）均不变。可见，其与降级前的机动车驾驶证属同一行政许可证件。被上诉人对上诉人二审提交的证据真实性无异议，但主张其驾驶资格发生了变化，就不是同一许可证件。
2.上诉人顾天德提供南靖县公安局《解除取保候审决定书》，证明其于2016年1月12日已被解除取保候审，上诉人适用的公安部第139号令《机动车驾驶证申领和使用规定》的施行日期为2016年4月1日，其行为不受上述公安部规章规范。上诉人市交警支队质证对《解除取保候审决定书》的真实性无异议，但与本案不存关联性。并主张公安部第139号令《机动车驾驶证申领和使用规定》是在公安部2013年1月1日施行的第123号令《机动车驾驶证申领和使用规定》修改而来的，二个规章对于“发生交通事故造成人员死亡，承担同等以上责任，未构成犯罪的”的规定是一致的。本院认证认为：上诉人、被上诉人二审新提供的证据，双方对其真实性均不持异议，且与本案的处理存在关联，均可作为本案证据。
本院依据本案证据所认定的事实与一审判决认定的事实一致。二审另查明，2016年1月12日南靖县公安局作出《解除取保候审决定书》，解除对顾天德的取保候审措施。查询日期为2019年10月28日的《公安交通管理综合应用平台》上，顾天德的准驾车型已由A1变更为A3B1B2外，其驾驶证号、档案编号、驾驶证的有效期限均未改变。
本院认为，在案证据足以证实被上诉人顾天德于2015年因发生交通事故造成人员伤亡，且生效的民事判决认定顾天德应承担该起交通事故的同等责任，对此事实，各方当事人均无异议，事实清楚，证据充分。
2013年1月1日实行的公安部第123令《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十八条第（一）项规定：“持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人有‘发生交通事故造成人员死亡，承担同等以上责任，未构成犯罪的’情形，车辆管理所应当注销其最高准驾车型驾驶资格，并通知机动车驾驶人在三十日内办理降级换证业务”。上述部门规章于2016年1月29日作了修改，即公安部第139号令《机动车驾驶证申领和使用规定》，该规定第七十八条第（一）项的规定同公安部第123号令第六十八条第（一）项规定的内容相同。按照“实体从旧，程序从新”的法律适用规则，市交警支队应按照公安部第123号令的规定对顾天德作出处理。鉴于公安部第123号令与139号令对“发生交通事故造成人员死亡，承担同等以上责任，未构成犯罪情形的，应当注销最高准驾车型驾驶资格的”规定一致，因此，市交警支队适用公安部第139号令第七十八条第（一）项的规定作出注销顾天德最高准驾车型驾驶资格的决定，在法律适用上虽不够准确，但在实体处理中无明显不当，本院不予认定其法律适用错误，但市交警支队应在今后行政执法中准确适用法律，依法行政。
公安部《交通安全综合服务管理平台》是公安部针对全国机动车车主、驾驶人等广大用户开发的一款网上流程服务管理系统，该系统于2016年在全国推广使用，采用的是大数据管理，并链接“交管12123”手机APP，广大用户可享受互联网交通安全综合服务管理平台提供的便利、信息等。被上诉人顾天德于福建省南靖县发生交通事故后，经过南靖县公安局交警部门作出交通事故责任认定，后续因提起民事诉讼以及刑事责任等处理完毕。至2019年3月，市交警支队在接受上述《交通安全综合服务管理天台》的信息推送，通过“交管12123”手机APP通知顾天德需办理注销最高准驾车型驾驶资格的处理，顾天德亦依上述通知，主动前往公安机关交通管理部门办理了注销最高准驾车型驾驶资格的处理。市交警支队对顾天德因发生交通事故，对其所作的处理，程序并无不当。顾天德主张其交通事故发生在2015年，市交警支队直至2019年才对其进行处理，程序违法的理由，本院不予支持。
综上，一审判决认定市交警支队存在事实不清，证据不足，且程序瑕疵的认定，本院不予认可，并依法予以纠正。上诉人市交警支队的上诉理由，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销厦门市思明区人民法院（2019）闽0203行初175号行政判决；
二、驳回原审原告顾天德于原审的诉讼请求。
本案一审、二审案件受理费各人民币50元，均由被上诉人顾天德负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林琼弘
审 判 员 龙 辉
审 判 员 宋希凡
二〇二〇年一月××日
代书记员 陈 靓
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
