中华人民共和国最高人民法院

民 事 判 决 书

（2020）最高法民再230号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：怀化市神龙房地产开发有限公司。住所地：湖南省怀化市经开区滨江北路1号管委会办公楼四楼东。

法定代表人：徐立长，该公司董事长。

委托诉讼代理人：陈军，广州金鹏律师事务所律师。

委托诉讼代理人：张棣，广州金鹏律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审上诉人）：芷江侗族自治县自然资源局。住所地：湖南省怀化市芷江侗族自治县芷江镇凯旋路240号。

负责人：肖孝芳，该局局长。

委托诉讼代理人：熊勇，湖南国风德赛律师事务所律师。

委托诉讼代理人：张巡风，湖南国风德赛律师事务所律师。

二审被上诉人（一审第三人）：怀化聚友房地产开发有限公司。住所地：湖南省怀化市芷江侗族自治县芷江镇龙津路侗都和庭130号门面。

法定代表人：李荣辉，该公司执行董事。

委托诉讼代理人：张树清，湖南紫鑫律师事务所律师。

再审申请人怀化市神龙房地产开发有限公司（以下简称神龙公司）因与被申请人湖南省芷江侗族自治县自然资源局（以下简称芷江自然资源局）、二审被上诉人怀化聚友房地产开发有限公司（以下简称聚友公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服湖南省高级人民法院(以下简称二审法院)作出的（2019）湘民终280号民事判决（以下简称二审判决），向本院申请再审。本院于2020年5月6日作出（2020）最高法民申290号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。神龙公司的委托诉讼代理人陈军、张棣，芷江自然资源局的委托诉讼代理人熊勇、张巡风以及聚友公司的委托诉讼代理人张树清到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

神龙公司申请再审称：（一）案涉《国有土地使用权挂牌中标权转让协议》（以下简称《中标权转让协议》）《国有土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）合法有效。1.案涉《出让合同》不存在恶意串通损害国家利益的情形。《出让合同》是经芷江县委、县政府同意后各方形成合意签署的，土地使用权出让金等相关费用神龙公司均已依法缴纳。2.本案不存在损害社会公共利益的情形。二审法院据以认定《中标权转让协议》《出让合同》损害社会公共利益的法律、法规、行政规章，内容均属于社会管理秩序范畴，触犯社会管理秩序并不必然损害社会公共利益。第一，《中华人民共和国城市房地产管理法》并未禁止以协议方式出让土地，相关法律并无明文规定中标权不得转让。第二，案涉土地的土地出让金不低于国家确定的最低价，神龙公司受让浙江振烽交通工程有限公司（以下简称振烽公司）权利义务，经过芷江自然资源局以及芷江侗族自治县人民政府（以下简称芷江县政府）同意，《出让合同》中的权利义务条款均是按照土地挂牌条件约定，并未违反公共秩序。第三，虽然神龙公司不是振烽公司为开发建设成立的新公司，但振烽公司提出以神龙公司为《出让合同》签订主体，与国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》规定的可以成立新公司并由新公司签订《出让合同》的做法，在本质上并无区别。3.本案不存在违反法律、行政法规的强制性规定的情形。振烽公司与神龙公司取得案涉土地使用权经过了完整土地招拍挂程序。案涉行为发生于《中华人民共和国物权法》生效之前，不受该法律约束。4.本案应适用《中华人民共和国民法总则》规定，确认合同有效。5.即使认定本案属于振烽公司向神龙公司转让土地使用权，亦不应认定合同无效。土地使用权人可以依法转让土地使用权。6.如认定本案属于芷江自然资源局向神龙公司出让土地使用权，也不应认定合同无效。协议出让是法律规定的土地使用权合法出让方式之一，而案涉土地是否属于“有条件必须采取拍卖、招标方式”，完全由出让方决定。（二）关于损失赔偿问题。芷江自然资源局对中标权转让行为未提出过任何异议和反对意见，并同意签订《出让合同》，神龙公司对合同无效并无过错。芷江自然资源局应对《出让合同》的无效承担全部过错责任，应赔偿神龙公司因合同无效所遭受的损失。芷江自然资源局仅需退回12年前收取的土地价款并高价另行出让，属于有过错而获益的情形，二审判决显失公平。（三）二审法院违反诉讼程序，剥夺振烽公司诉讼权利，判决结果超出诉讼请求，未依法在案件审理中行使释明权。1.振烽公司并非本案当事人，二审判决认定神龙公司与振烽公司签订的合同无效，剥夺了振烽公司参与诉讼的权利。2.神龙公司的诉讼请求中不涉及《中标权转让协议》的效力，二审法院认定《中标权转让协议》无效，超出诉讼请求。3.二审法院未就认定神龙公司与振烽公司之间的合同无效，向神龙公司进行释明，程序违法。（四）芷江自然资源局将案涉土地高价转让给聚友公司以及在涉诉后主张合同无效的行为有违诚实信用基本原则。再审庭审中，神龙公司主张芷江自然资源局至今未交付14.04亩土地，14.04亩土地上尚有未拆除的电力设备以及芷江自然资源局另行出让44.6亩土地导致其无法进行整体开发，芷江自然资源局构成根本违约。综上，神龙公司依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项、第十一项的规定申请再审，请求：1.撤销本案二审判决；2.解除神龙公司已取得国有土地使用权证【芷国（2008）第89-26号】中14.04亩部分的《出让合同》，并返还土地出让金365.04万元；3.判令芷江自然资源局赔偿神龙公司损失80537383.6元及利息（利息自起诉之日起按中国人民银行同期贷款利率计算至款项清偿之日止）；4.本案全部诉讼费用由芷江自然资源局承担。

芷江自然资源局答辩称：（一）振烽公司与神龙公司在案涉国有土地招拍挂程序中恶意串通，规避关于竞买人的资格要求，证据充分，二审判决定性准确。（二）芷江县政府与芷江自然资源局对振烽公司转让案涉土地竞得权从未同意和追认。（三）出让国有建设用地使用权的行为属于行政许可行为，转让案涉土地竞得权应定性为“非法转让行政许可”。（四）振烽公司与神龙公司恶意串通参与竞买，扰乱国有土地招拍挂的市场秩序，损害其他竞买人的合法权利和社会公共利益。神龙公司未经招拍挂程序以协议方式签订《出让合同》，违反法律、行政法规的效力性强制规定，规避了房地产转让的税收监管，案涉《中标权转让协议》《出让合同》应认定为无效。（五）振烽公司不是本案必要共同诉讼当事人，其对本案当事人的诉争标的不享有权益。人民法院可以依职权认定合同无效，是否经法院释明，不影响合同无效后的法律后果，亦不构成再审的事由。综上，芷江自然资源局请求驳回神龙公司的再审请求。

聚友公司述称：神龙公司申请再审的事实和理由不能成立。第一，聚友公司完全认可芷江自然资源局发表的答辩意见，案涉《出让合同》应认定无效。第二，聚友公司所取得的土地使用权并不包括神龙公司主张的其未开发的14.04亩土地，神龙公司主张14.04亩土地由聚友公司占有，没有事实依据。第三，因神龙公司取得的土地上有电力设备，出于安全因素考量，进行了围蔽，并不存在侵权行为。综上，聚友公司请求驳回神龙公司的再审请求。

神龙公司向湖南省怀化市中级人民法院（以下简称一审法院）起诉请求：1.判决解除神龙公司已取得国有土地使用权证【芷国（2008）第89-26号】中14.04亩部分的《出让合同》，并返还土地出让金365.04万元；2.依法判令芷江自然资源局赔偿神龙公司损失4200万元（暂定，最终以法院司法鉴定为准）及利息（利息自起诉之日起按中国人民银行同期贷款利率计算至款项清偿之日止）。在诉讼过程中，神龙公司变更诉讼请求，要求芷江自然资源局赔偿其经济损失共计9800万元；3.本案诉讼费用由芷江自然资源局承担。

一审法院认定事实：

2007年1月23日，芷江县委、县政府、招商局派代表与振烽公司董事长徐华娟等人商谈，形成《芷江县芷东新区鼓楼住宅区项目开发会谈备忘录》，明确芷江新区项目允许开发商分期付款；第一期支付土地款600万元，后期视拆迁进度分期支付。2007年2月12日，振烽公司按挂牌出让程序依法取得位于芷江新区民族广场南侧的46373平方米（69.5亩）国有建设用地使用权（宗地编号为2007-1＃），每亩26万元，总计1808.56万元。因振烽公司不具备房地产开发经营资质，而徐华娟持股的神龙公司具备房地产开发经营资质，经芷江县委、县政府同意，振烽公司与神龙公司于2007年2月25日签订《中标权转让协议》，约定：因振烽公司法定代表人徐华娟为神龙公司股东，振烽公司自愿将该地挂牌中标权无偿转让给神龙公司。2007年4月20日，芷江县委、县政府与神龙公司签订《芷江新区鼓楼以南开发建设投资协议书》，确认神龙公司依法取得芷东新区以南商住用地，约定“甲方（芷江县委、县政府）负责协调督促“芷东新区”对该宗土地的拆迁，二期工程拆迁在2007年12月完成，使乙方（神龙公司）开发建设顺利进行”。

2007年9月28日，神龙公司与芷江自然资源局签订《出让合同》。该合同主要约定：芷江自然资源局将案涉46373平方米（69.5亩）国有土地使用权出让给神龙公司，芷江自然资源局应在2007年12月31日前将出让宗地交付给神龙公司；土地出让金为1808.547万元，合同签订30日内缴付600万元作为履约定金，定金抵作土地出让金，土地出让金视拆迁进度分期付款。合同签订前即2007年2月9日，神龙公司已向芷江自然资源局支付了竞买押金1000万元；合同签订后，芷江自然资源局扣除600万元作为土地出让金价款，剩余400万元竞卖押金款，芷江自然资源局于2007年2月13日退还给了神龙公司。2008年8月28日，芷江县政府向神龙公司颁发上述出让宗地中的16666平方米（25亩）的国有土地使用权证【芷国（2008）第89-26号】。另有44.60亩挂牌出让地（即神龙公司已取得购买权的）尚未办理土地使用权证。尔后，神龙公司在该宗地块开工建设完成了第一期项目建设，用地10.96亩，剩余14.04亩土地欲进行第二期开发建设。因芷江自然资源局一直未完成出让宗地范围内拆迁安置工作。神龙公司就此多次向芷江县委、县政府提交报告要求尽快解决案涉第二期工程的拆迁工作，确保第二期工程的顺利开工。2015年2月9日，芷江自然资源局公开挂牌拍卖案涉宗地，聚友公司分别以109.19万元、111.55万元每亩地价竞买成交，双方并签订了《拍卖成交确认书》。

2016年12月31日，芷江自然资源局以调查闲置土地为名向神龙公司发出《闲置土地调查通知》；2017年1月22日，神龙公司向芷江自然资源局提交了《神龙公司依法取得国有土地使用权的土地不构成闲置土地并恳请尽快交付土地的报告》。期间，神龙公司发现聚友公司的“红岸1945•中国芷江和平文化主题公园”项目于2017年1月9日正式启动，其中地块涵盖了神龙公司依法取得的上述2007-1＃宗地鼓楼华城西区（二期）项目土地范围。2017年1月22日，神龙公司向芷江县政府提交《关于恳求芷江县政府尽快交付土地的报告》，恳求芷江县政府立即责令聚友公司停止不法宣传和侵害，并完成拆迁工作交付上述土地。2017年2月8日，神龙公司再次向芷江县委、县政府提交《关于强烈要求怀化聚友房地产开发有限公司立即停止土地违法行为，并追究相关责任人的法律责任，维护浙商已依法取得土地使用权合法权益的报告》。2017年3月8日，神龙公司委托浙江晟耀律师事务所律师向聚友公司发送《律师函》，明确告知聚友公司，神龙公司依法享有位于芷江新区民族广场南侧地块（宗地编号为2007-1＃）鼓楼华城西区（二期）项目国有土地使用权，要求聚友公司立即停止（撤除）广告条幅宣传、施工作业和预售认购等一切侵权行为。

2017年7月18日，芷江自然资源局向神龙公司发送《关于解除未付价款部分国有土地使用权出让合同的通知》，以神龙公司至今未缴纳土地出让价款、未取得国有土地使用权，土地规划调整、土地拆迁成本提高和土地出让市场价格上升为由，要求解除所签《出让合同》。神龙公司对该解除通知持有异议，同时向芷江县县委、县政府提交《关于我司与贵局所签〈国有土地使用权出让合同〉中因贵方原因部分未履行完毕的函》，明确“案涉土地出让金按约应视拆迁进度分期付款，神龙公司不存在违约行为；第二期工程用地因征地拆迁补偿安置等未落实，至今仍不具备支付土地出让金的条件，亦不具备动工开发所必须的基本条件，已造成神龙公司重大损失。”对此，神龙公司向一审法院提交书面申请，要求对案涉土地现有价值及可得利益损失予以鉴定。根据神龙公司的申请，一审法院依法对外委托湖南恒基房地产土地评估有限公司、怀化方兴资产评估有限公司对上述损失分别予以鉴定。2018年7月18日，怀化方兴资产评估有限公司出具“怀方评报字[2018]第101号《评估咨询报告》”，确认案涉土地交付开发可实现利润为19590.46万元。同年8月2日，湖南恒基房地产土地评估有限公司《土地估价报告》，确认2017年9月7日案涉39096.67平方米土地，单价为1703元/平方米，总价为6658.16万元。对此，神龙公司于2018年11月13日向一审法院提出变更诉讼请求申请，要求芷江自然资源局赔偿其经济损失共计9800万元。

一审法院认为：

神龙公司与芷江自然资源局所签的《出让合同》系双方当事人真实意思表示，内容未违反法律的强制性规定，合法有效。神龙公司依约在合同生效时已取得案涉46373平方米国有建设用地使用权的购买权，且由芷江县政府于2008年8月28日向神龙公司颁发上述出让宗地中的16666平方米（25亩）部分的国有土地使用权证【芷国（2008）第89-26号】，神龙公司已依法取得相应国有土地使用权。神龙公司对案涉土地的国有土地使用权的购买权依法应予保护。

神龙公司在依约交付第一期600万元土地出让金后，有权依约视拆迁安置进度分期交付剩余土地出让金；同时，芷江自然资源局应当依约承担在2007年12月底前完成拆迁及向神龙公司交付全部46373平方米土地的义务。芷江自然资源局以神龙公司未缴纳土地出让价款、未取得国有土地使用权，土地规划调整、土地拆迁成本过高和土地出让市场价格上升等提出的抗辩理由缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。另神龙公司一直未交纳剩余出让土地价款，双方均有一定过错。因芷江自然资源局未按约向神龙公司交付土地，并将神龙公司享有购买权的土地出让给聚友公司显然违约，致使神龙公司客观上难以在剩余取得土地使用权的14.04亩土地上，完成原整体规划建设项目，神龙公司竞买土地、开发建设房地产的合同目的已无法实现。故神龙公司要求解除其已取得国有土地使用权证【芷国（2008）第89-26号】中14.04亩部分的《出让合同》，并返还土地出让金365.04万元的诉讼请求，符合法律规定，予以支持。但聚友公司系通过公开竞买方式合法取得案涉土地的使用权，亦系善意取得，故不应承担民事责任。但该部分的民事赔偿责任是由于芷江自然资源局未在2007年12月底前完成拆迁、向神龙公司交付全部46373平方米土地，并在案涉《出让合同》未解除、神龙公司享有案涉土地使用权的购买权情况下，另行将案涉土地出让给聚友公司用于“红岸1945•中国芷江和平文化主题公园”项目的开发建设，芷江自然资源局有一定过错。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条、第一百一十三条之规定，神龙公司有权要求芷江自然资源局返还已支付的14.04亩土地的出让金365.04万元（14.04亩×26万元=365.04万元），并有权要求芷江自然资源局赔偿由此而造成神龙公司的其他相应损失。在审理过程中，一审法院根据神龙公司的申请，依法委托湖南恒基房地产土地评估有限公司和怀化方兴资产评估有限公司，分别对案涉土地的商业、住宅用地国有出让建设用地使用权市场价格，案涉土地于2017年7月18日交付开发可实现利润分别进行鉴定。经湖南恒基房地产土地评估有限公司、怀化方兴资产评估有限公司出具的鉴定报告确认，2017年9月7日案涉39096.67平方米土地，单价为1703元/平方米，总价为6658.16万元。2007年9月28日，神龙公司受让案涉土地的价格为26万元/亩。因芷江自然资源局未依约交地及“一地二卖”给神龙公司造成的土地增值损失已达3689.87万元（6658.16万元－1808.56万元－44.605亩×26万元）。怀化方兴资产评估有限公司出具的评估报告确认案涉土地交付开发可实现利润为195090460元。该二份鉴定报告系对案涉土地市场价值的评估及可实现的利润一种预测，并非神龙公司已经实际产生的损失，故该二份鉴定报告的数据一审法院不予采信。根据案件的具体情况，综合神龙公司已实际出现的损失，酌定由芷江自然资源局赔偿神龙公司经济损失：1.神龙公司已取得土地使用权证的14.04亩土地，现已由芷江自然资源局已经出让给聚友公司开发建设，按聚友公司竞买均价（109.19万元和111.55万元相加除以2）110.37万元/亩计算即1549.5948万元；2.神龙公司已取得出让土地购买权，由于芷江自然资源局一直未按约做好征拆安置工作，出让土地一直未交付，神龙公司亦未支付土地出让金，亦未办理土地使用权证，现由聚友公司竞买后，已在该出让土地开发建设的44.6亩，按聚友公司竞买均价110.37万元/亩计算即4922.502万元；减去神龙公司按合同约定，每亩26万元应支付出让金即1159.6万元，即44.6亩溢价款计3748.184万元。该项损失，结合本案的具体情况及过错责任，酌定由神龙公司自负60%的损失，芷江自然资源局承担40%的赔偿责任计1499.2736万元；上述神龙公司的损失中已经包括了芷江自然资源局将案涉土地出让给聚友公司后，所获得的全部差额利润。因此，神龙公司主张要求芷江自然资源局另行再承担上述损失的资金占用利息和开发可得部分利润，无法律依据，一审法院不予支持。案涉土地的征拆工作系芷江自然资源局的合同义务，芷江自然资源局提出的未进行征迁的29708平方米系集体土地出让，《出让合同》无效的理由不能成立，一审法院依法不予采信。

综上所述，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第六条、第四十四条、第九十四条第四项、第九十七条、第一百一十三条、第一百二十条之规定，作出(2017)湘12民初118号民事判决（以下简称一审判决）：一、神龙公司与芷江自然资源局于2007年9月28日所签《出让合同》予以解除；二、由芷江自然资源局在判决生效之日起十日内退还神龙公司土地出让金365.04万元；三、由芷江自然资源局在判决生效之日起十日内赔偿神龙公司（已取得土地使用权证14.04亩土地，芷江自然资源局又出让给聚友公司）的经济损失1549.5948万元；四、由芷江自然资源局在判决生效之日起十日内赔偿神龙公司（神龙公司已取得购买权，芷江自然资源局又出让给聚友公司的44.6亩土地溢价款3748.184万元，按40%计算）经济损失1499.2736万元；五、驳回神龙公司的其他诉讼请求。案件受理费521852元，由芷江自然资源局负担212500元，由神龙公司负担309352元。

神龙公司不服一审判决，上诉请求：1.依法改判芷江自然资源局在一审判决基础上增加向神龙公司支付各项损失共计50048699.5元；2.全部诉讼费用由芷江自然资源局承担。

芷江自然资源局不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决第一、二、三、四项，改判芷江自然资源局与神龙公司于2007年9月28日所签订的《出让合同》无效，并驳回神龙公司对芷江自然资源局的赔偿请求。

二审法院经审理后，对一审法院认定的事实予以确认。

二审法院经审理认为：

（一）本案中，各方当事人对于振烽公司对案涉土地成功摘牌并与芷江自然资源局签订《成交确认书》后，在未与芷江自然资源局签订最终《出让合同》前，通过签订《中标权转让协议》方式将中标权转移给神龙公司的事实均无异议，只是对于该《中标权转让协议》及神龙公司与芷江自然资源局签订的《出让合同》效力问题各执己见。二审法院认为，1.本案所涉及的法律关系性质为国有建设用地使用权出让合同关系，案由应为国有建设用地使用权出让合同纠纷。对于国有建设用地使用权出让行为，我国相关法律、行政法规、部门规章等均进行了规定。1990年国务院颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。第九条规定，土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。2009年颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十条规定，土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。第十二条规定，土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。第十三条规定，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。第十九条规定，土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第一款规定，设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。第一百三十八条第一款规定，采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同。除了以上法律和行政法规规定外，国土部还颁布了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，对国有建设用地使用权出让的程序作出了详细的规定，明确了出让人可根据出让土地性质和用途对竞买人竞买资格设置条件，适格的竞买人依照法定程序竞买土地成功的，出让人应当与竞得人签订成交确认书，并在限定时间内签订出让合同。根据以上法律、行政法规及部门规章的规定，国有建设用地使用权出让作为土地一级市场的交易方式，涉及国计民生和社会公共利益，需经特定的程序予以实施，包括出让土地的规划和转性、出让金的缴纳及使用、出让人的主体资格的确认、受让人主体资格的选定等均有严格的要求，该程序起于国有土地的整体出让规划，止于竞买人与国土部门签订《国有建设用地使用权出让合同》。实际上，竞买人与国土部门签订《成交确认书》并享有能够顺利签订最后的《国有建设用地使用权出让合同》的资格时，其竞得人身份是基于其适格的竞买人资格并经过严格的竞买程序而取得，故该种既得的中标权、签约权具有专属性，不能再让与他人。2.振烽公司通过挂牌出让国有建设用地使用权程序与芷江自然资源局签订《成交确认书》，此时其虽未与芷江自然资源局签订最终的《国有建设用地使用权出让合同》，但《成交确认书》对振烽公司及芷江自然资源局仍具有法律上的约束力，竞得人应当按照《成交确认书》约定的时间与出让人签订国有土地使用权出让合同，而振烽公司违反合同约定，放弃与芷江自然资源局签订国有土地使用权出让合同，直接将中标权转让给没有竞买资格的神龙公司，这种行为实际上属于放弃竞得宗地的行为，将导致案涉土地重新以招拍挂方式出让，重新确定适格的竞买人，同时还应承担缔约过失责任。而振烽公司与神龙公司系两个独立的企业法人，振烽公司将中标权转让给神龙公司，不同于竞得土地使用权后再组建新公司进行开发建设，也不同于通过股权流转或增资扩股的方式进行开发建设，不属于土地出让结果的具体落实，该转让行为实际上达到了土地使用权出让的目的，并逃避了土地二级市场依法转让所应当缴纳的税费。综上，振烽公司与神龙公司签订《中标权转让协议》转让中标权的行为客观上扰乱了招拍挂出让国有建设用地使用权市场秩序，使这一程序形同虚设，若认可该种行为的法律效力，将不利于促进和保障我国房地产市场健康有序的发展。同时，这种转让中标权行为逃避了土地二级市场依法转让所应当缴纳的税费，损害了国家利益和社会公共利益，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效条件，案涉《中标权转让协议》应当认定为无效合同。因《中标权转让协议》无效，《出让合同》则失去了合法的来源和基础，亦应认定为无效合同。

（二）案涉《中标权转让协议》《出让合同》无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”合同无效后仅存在返还及赔偿直接损失问题，故一审判决认定合同应当解除及可得利益损失错误，对于支持芷江自然资源局退还神龙公司土地出让金365.04万元正确。神龙公司二审主张芷江自然资源局应以365.04万元为基数，从2007年2月12日起按年利率6%向其支付资金占用费。二审法院认为，对于合同无效，神龙公司与芷江自然资源局均有过错，芷江自然资源局作为国有土地管理的专门机关，默许中标权转让行为，并与中标权受让人神龙公司签订《出让合同》，应承担主要责任。由于《出让合同》无效，芷江自然资源局占有神龙公司土地出让金365.04万元失去合法基础，神龙公司交纳该款项后，其资金被占用的损失客观存在，芷江自然资源局作为资金实际占用方应当承担赔偿责任，故芷江自然资源局应以365.04万元为基数，自2007年2月12日该款项支付之日起按中国人民银行同期同类贷款利率计算至支付完毕之日止赔偿神龙公司资金占用损失。

综上所述，二审法院认为神龙公司、芷江自然资源局的上诉请求部分成立,依照《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第一款、第一百三十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十条、第十二条、第十三条、第十九条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，作出二审判决：一、撤销一审判决；二、振烽公司与神龙公司于2007年2月25日签订的《中标权转让协议》及神龙公司与芷江自然资源局于2007年9月28日签订的《出让合同》无效；三、由芷江自然资源局于判决生效之日起十日内退还神龙公司土地出让金365.04万元及资金占用费（以365.04万为基数，自2007年2月12日起按中国人民银行同期同类贷款利率计算至支付完毕之日止）；四、驳回神龙公司的其他诉讼请求。一审案件受理费521852元，由芷江自然资源局负担21852元，由神龙公司负担500000元；二审案件受理费292044元，由芷江自然资源局负担12044元，由神龙公司负担280000元。

再审期间，神龙公司提交以下证据：1.怀化市人民政府怀府行复字〔2019〕48号行政复议决定书，拟证明芷江县政府作出的《行政处理决定书》已被怀化市人民政府撤销；2.案涉项目二期土地现状照片，拟证明案涉二期土地当前被围墙围蔽。芷江自然资源局、聚友公司对上述证据与本案的关联性，均不予认可。

聚友公司提交以下证据：芷江侗族自治县芷江镇三里坪村村委会2020年9月3日出具的《情况说明》、四张现场照片，拟证明案涉围墙是该村委会修建的。神龙公司对《情况说明》的真实性、合法性、关联性均有异议，对四张现场照片与本案的关联性提出异议。

芷江自然资源局在本院再审庭审结束后，提交了以下证据：1.芷江县鼓楼华城项目工程招标信息，2.国网芷江县供电公司2020年9月10日出具的《关于确认鼓楼华城公变归属问题的说明》，3.芷江侗族自治县城市管理和综合执法局2020年9月10日出具的《关于确认鼓楼华城及舞水沿河东岸亮化专变归属问题的说明》，以上三份证据拟证明诉争土地上的变压器分别归国网芷江县供电局、芷江侗族自治县城市管理和综合执法局所有。4.《鼓楼华城项目土地红线图》，拟证明变压器不在神龙公司取得土地使用权证的A、B地块红线范围内。神龙公司对上述证据的真实性、合法性、关联性均有异议。

经审查，神龙公司、聚友公司提交的证据形成于二审庭审结束后，与案涉土地的现状有关，聚友公司提供的《情况说明》为原件，有出具单位负责人的签名；四张现场照片与神龙公司提供的照片可以相互印证。本院予以采纳。芷江自然资源局在本院再审庭审后才提交证据，没有说明存在逾期提交证据的合理原因，证据亦与本案基本事实无关，本院不予采纳。

本院经审理查明，2007年9月28日，神龙公司与芷江自然资源局签订《出让合同》约定的出让宗地面积为46373平方米，约69.56亩。芷江县政府已向神龙公司颁发上述出让宗地中的16666平方米（约25亩）的国有土地使用权证，其中10.96亩土地神龙公司已进行开发建设，另14.04亩土地未进行开发建设；另有29707平方米（约44.56亩）出让宗地尚未办理国有土地使用权证。一审认定芷江自然资源局出让宗地总面积为69.5亩、未办理国有土地使用权证的面积为44.6亩有误，本院予以纠正。

本院对二审法院查明的其他事实予以确认。此外另查明：

《出让合同》第五条约定：“出让人（芷江自然资源局）同意在2007年12月31日前将出让宗地交付给受让人（神龙公司），出让方同意在交付土地时该宗地应达到本条第（三）款规定的土地条件：……（三）现状土地交付。”

神龙公司取得的上述69.56亩土地，其分两期开发建设，其中第一期用地为10.96亩，剩余的土地为第二期开发。

2015年2月9日，聚友公司通过拍卖取得芷江侗族自治县芷江新区8号、11号宗地国有土地使用权,其中包括案涉44.56亩土地，至于是否包括神龙公司已取得土地使用权的14.04亩土地，芷江自然资源局和聚友公司在庭审中均称不包括，神龙公司称包括但没有证据证明。

2019年5月27日，芷江县政府作出《行政处理决定书》，决定：1.振烽公司对2007-1#地块国有土地使用权公开挂牌出让的竞得结果无效；2.撤销芷江自然资源局与振烽公司就2007-1#地块国有土地使用权挂牌出让签定的《成交确认书》。经振烽公司申请复议，怀化市人民政府于2019年12月30日作出怀府行得字〔2019〕48号行政复议决定书，撤销芷江县政府2019年5月27日作出的《行政处理决定书》。

振烽公司名称现已变更为浙江路建交通工程有限公司。

2020年9月3日，芷江侗族自治县芷江镇三里坪村村委会出具《情况说明》，称：“该宗土地上有变压器2台，并且该宗土地周围砌围墙是为了安全需要，我村在土地周围修建了2米高的砖砌体进行防护”。

神龙公司、聚友公司提供的照片显示，案涉14.04亩土地周围砌有围墙，围墙内有2台变压器，围墙上有聚友公司开发项目的广告。

本院再审认为，本案是建设用地使用权合同纠纷再审案件，根据当事人再审阶段的诉辩主张,本案审理的焦点问题是：（一）案涉《出让合同》的效力问题；（二）14.04亩土地部分对应的《出让合同》是否应解除的问题；（三）芷江自然资源局的违约责任问题。

（一）关于案涉《出让合同》的效力问题

案涉《出让合同》是双方的真实意思表示，不存在违反法律、行政法规强制性规定，损害社会公共利益以及恶意串通损害国家或第三人利益情形，应当认定有效。具体理由如下：

其一，2007年2月12日，振烽公司作为竞买人按公开挂牌出让程序依法成为案涉土地的竞得人。经芷江县委、县政府同意，振烽公司与神龙公司签订《中标权转让协议》，约定因振烽公司的法定代表人徐华娟为神龙公司的股东，自愿将案涉土地的挂牌中标权无偿转让给神龙公司。2007年4月20日，芷江县委、县政府与神龙公司签订《芷东新区鼓楼以南开发建设投资协议书》，确认由神龙公司取得案涉土地使用权。2007年9月28日，神龙公司与芷江自然资源局签订《出让合同》，约定将案涉69.56亩（46737平方米）国有土地使用权转让给神龙公司。因此，芷江自然资源局辩称其从未同意和追认振烽公司转让案涉土地竞得权，与事实不符。2008年8月28日，芷江县政府向神龙公司颁发其中25亩（16666平方米）的国有土地使用权证。其中的10.96亩土地已经由神龙公司开发完毕。芷江自然资源局在履行合同过程中，直至2016年12月31日作出《闲置土地调查通知书》时也从未对由神龙公司代替振烽公司签订《出让合同》提出异议。芷江自然资源局在2015年将案涉44.56亩土地使用权另行公开拍卖出让，本案应诉过程中才主张振烽公司与神龙公司恶意串通取得案涉土地竞得权，没有事实依据，本院不予支持。

其二，2007年2月12日，振烽公司按挂牌出让程序依法取得案涉土地使用权，2007年2月25日与神龙公司签订《中标权转让协议》。根据当时施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款规定：“经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。”前述法律规定并未禁止土地使用权可以以协议方式进行出让。此外，振烽公司已依法通过参加公开挂牌出让程序取得案涉土地使用权的竞得权，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第10.2（6）条的规定，申请人可以组建新公司与出让人签订《国有土地使用权出让合同》。本案中，神龙公司虽然不是振烽公司组建的新公司，但振烽公司与神龙公司的实际控制人均为徐华娟，在芷江县委、县政府知情且同意的情形下，由神龙公司作为土地使用权受让人签订案涉《出让合同》，并未扰乱招拍挂出让国有建设用地使用权市场秩序，并未违反法律、行政法规的强制性规定。

其三，神龙公司代替振烽公司与芷江自然资源局签订案涉《出让合同》，征得了芷江县委、县政府的同意，没有证据证明神龙公司与振烽公司存在恶意串通逃避税费的故意。即便振烽公司和神龙公司之间签订《中标权转让协议》，可能存在违反税收征管法律规定的情形，也应由税收征管部门予以查处，不能因此否认神龙公司与自然资源局之间自愿签订的案涉《出让合同》的效力。

综上，二审判决认定《出让合同》无效，适用法律错误，本院予以纠正。此外，神龙公司提起本案诉讼未就其与振烽公司之间《中标权转让协议》的效力提出诉讼请求，二审法院亦未追加振烽公司作为案件当事人，二审判决第二项判决振烽公司与神龙公司之间签订的《中标权转让协议》无效，超出了本案诉讼请求，本院一并予以纠正。

（二）关于14.04亩土地部分对应的《出让合同》是否应解除的问题

神龙公司主张其虽然已经领取了25亩土地的使用权证，但芷江自然资源局至今未交付其中的14.04亩土地，且该14.04亩土地上尚有未拆除的电力设备，芷江自然资源局另行出让44.6亩土地也导致其无法进行整体开发，芷江自然资源局构成根本违约，该部分土地对应的《出让合同》应当解除。本院认为，神龙公司的上述主张不能成立，具体理由如下：

其一，根据本案查明的事实，《出让合同》第五条约定：“出让人（芷江自然资源局）同意在2007年12月31日前将出让宗地交付给受让人（神龙公司），出让方同意在交付土地时该宗地应达到本条第（三）款规定的土地条件：……（三）现状土地交付。”从合同约定来看，双方约定芷江自然资源局按照现状土地条件交付，并无拆除地上设施的合同义务。因此，即便14.04亩土地上仍有未拆除的电力设备，神龙公司以此为由，主张对方根本违约，也没有合同依据。

其二，2008年8月28日，芷江县政府向神龙公司颁发出让宗地中25亩的国有土地使用权证，其中包括神龙公司已开发建设的10.96亩以及神龙公司主张解除合同的14.04亩土地。芷江自然资源局主张其与神龙公司未签署过土地交付文件，但土地已实际交付，该主张与10.96亩土地已经实际开发的事实能够相印证。神龙公司主张案涉14.04亩土地尚未交付，但未提供相反证据予以证明，也没有提交证据证明存在无法开发利用该地块的权利障碍，该公司关于尚未向其交付该地块的主张证据不足，本院不予支持。

其三，《出让合同》项下共69.56亩土地的用途为商住综合用地，即神龙公司与芷江自然资源局签订《出让合同》的目的为投资开发土地以获取投资收益。10.96亩土地已由神龙公司开发完毕，44.56亩土地使用权已由聚友公司取得。至于剩余14.04亩土地，神龙公司主张芷江自然资源局另行出让44.6亩土地导致其无法进行整体开发，无法实现合同目的，但神龙公司并未提供证据证明存在不能单独开发14.04亩土地的客观原因。

综上，神龙公司主张解除14.04亩土地对应的《出让合同》，理据不足，本院不予支持。神龙公司以其对14.04亩土地对应的《出让合同》享有解除权为由，请求芷江自然资源局返还14.04亩土地对应的出让金365.04万元并承担相应违约责任的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。神龙公司起诉时仅主张解除14.04亩土地对应的《出让合同》，一审判决解除全部《出让合同》有误，超出了神龙公司诉讼请求范围，本院予以纠正。

（三）关于芷江自然资源局的违约责任问题

本案中，芷江自然资源局在未依法解除《出让合同》前，即将案涉《出让合同》项下的44.56亩土地出让给聚友公司，另行出让之后才向神龙公司发送《关于解除未付价款部分国有土地使用权出让合同的通知》，要求解除44.56亩土地对应的《出让合同》，违反合同约定。神龙公司同意解除该部分土地对应的《出让合同》，根据《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定，其有权要求赔偿损失。

《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”根据原审查明的事实，芷江自然资源局另行出让44.56亩土地的均价为110.37万元/亩，神龙公司取得案涉土地的单价为26万元/亩，各方对此均未提出异议，则芷江自然资源局另行出让44.56亩土地的溢价收益约为3759.53万元[（110.37万元/亩-26万元/亩）×44.56亩]，此属合同履行后可获利益范畴。神龙公司至今未交纳44.56亩土地的出让金，亦没有取得国有土地使用权证和进行开发建设。一审法院结合本案的具体情况以及过错程度，酌定芷江自然资源局按获得利益40%的范围承担违约赔偿责任，并无不当，本院予以维持。故，芷江自然资源局对于解除44.56亩土地部分对应的《出让合同》，应向神龙公司赔偿损失为1503.81万元（3759.53万元×40%）。该部分损失在未经法院确定时，赔偿责任的履行期限并不确定，利息计算缺少起算时间的依据。神龙公司主张芷江自然资源局赔偿该部分损失自起诉之日起相应的利息，没有法律依据，本院不予支持。

综上所述，神龙公司的再审请求部分成立。一、二审判决均存在适用法律错误、超出诉讼请求的情形。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第二项规定，判决如下:

一、撤销湖南省高级人民法院（2019）湘民终280号民事判决;

二、撤销湖南省怀化市中级人民法院（2017）湘民初118号民事判决；

三、芷江侗族自治县自然资源局于本判决生效之日起十日内向怀化市神龙房地产开发有限公司赔偿损失1503.81万元;

四、驳回怀化市神龙房地产开发有限公司的其他诉讼请求。

如果未按本判决所指定的期间履行给付金钱义务,应按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定,加倍支付迟延履行期间的债务利息。

一审案件受理费521852元，由芷江侗族自治县自然资源局负担112029元，由怀化市神龙房地产开发有限公司负担409823元；二审案件受理费292044元，由芷江侗族自治县自然资源局负担112029元，由怀化市神龙房地产开发有限公司负担180015元。

审判长　　张颖新

审判员　　黄西武

审判员　　江显和

二〇二〇年十二月三十一日

法官助理梁东杰

书记员陈佳颖